Wielu niezamierzonych konsekwencji ustaw można w porę uniknąć, gdyby w procesie legislacyjnym uwzględniano rzetelną ocenę skutków wprowadzonych ustaw – uważają naukowcy z Akademii Leona Koźmińskiego. W konsorcjum m.in. z Uniwersytetem Jagiellońskim opracowali oni rozwiązanie pomagające tworzyć prawo.

"Kluczowe znaczenie ma ocena skutków wprowadzanych ustaw. W ramach projektu, który po trzech latach zakończyliśmy z sukcesem, analizowaliśmy wpływ regulacji na życie społeczno-gospodarcze kraju. W efekcie powstał podręcznik i program szkoleniowy dla urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz szereg rekomendacji" – mówi koordynatorka projektu dr Dominika Wojtowicz z Akademii Leona Koźmińskiego.

Jej zdaniem każda ustawa jest z założenia dobra, bo ma rozwiązywać społeczne czy gospodarcze problemy. Tylko, że nieoczekiwane konsekwencje wprowadzenia zapisów mogą skutecznie wypaczyć sens regulacji. "Dlatego prawodawca powinien zawczasu szacować wszelkie możliwe skutki wdrażanych przepisów. W tym celu należy korzystać z rzetelnych narzędzi. Dodatkowo należy zastanowić się, czy do rozwiązania danego problemu najlepsza jest ustawa. Może lepsze rezultaty przyniosłoby zastosowanie innego narzędzia, które wywoła oczekiwane zmiany" – wyjaśnia Wojtowicz.

Pod lupę naukowcy wzięli cztery akty prawne, które wprowadzały uregulowania w obszarach ważnych ze społecznego punktu widzenia: ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawę o refundacji ulg w transporcie publicznym, ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych oraz ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dwóch przypadkach ewaluacja dotyczyła sytuacji już po wdrożeniu przepisów, w dwóch - przed wcieleniem ich w życie. Jak zaznacza dr Dominika Wojtowicz, za każdym razem przy wprowadzaniu nowych regulacji prawodawca musi spojrzeć na nie przez pryzmat logiki interwencji.

"Oznacza to przyczynowo-skutkowe ujęcie zapisów wdrażanej ustawy. Należy zacząć od odpowiedzi na kilka kluczowych pytań. Ta wiedza pozwoli podejmować odpowiedzialne decyzje" – przekonuje dr Wojtowicz i wymienia pytania: Jaki problem chcemy rozwiązać? Czy ustawa jest najlepszym możliwym narzędziem do rozwiązania konkretnego problemu? Jakich nakładów i działań dodatkowych wymaga prawidłowe wdrożenie ustawy? W jakim stopniu rozwiąże ona problem, jakie niesie za sobą koszty i korzyści, nie tylko finansowe? Jakie wiąże się z nią ryzyko i niezamierzone konsekwencje?

Jak oceniają naukowcy, zidentyfikowanie na etapie oceny skutków regulacji problemów, z jakimi wiązało się wprowadzenie w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności, pozwoliłoby lepiej przygotować szkoły (w tym przede wszystkim kucharki i osoby zajmujące się układaniem menu szkolnych stołówek) do planowanych zmian. Wielu negatywnych zjawisk, takich jak gotowanie niesmacznych posiłków, można by uniknąć. Wystarczyło prawidłowo określić grupy, które najbardziej "dotykała" ustawa; poznać ich potrzeby, zachowania i przygotować je do funkcjonowania na nowych zasadach oraz zadbać o dodatkowe działania wspierające wdrożenie przepisów.

Przykłady rozminięcia się intencji prawodawcy ze skutkami wprowadzonych zapisów znaleziono także i w innych ustawach poddanych ewaluacji. Ich analiza (podparta zagranicznym doświadczeniem w zakresie oceny skutków regulacji) pozwoliła badaczom opracować model systemu oceny wpływu dostosowany do specyfiki polskich realiów. To swoisty zbiór rekomendacji, których wdrożenie powinno w znacznej mierze przyczynić się do podwyższania jakości stanowionego w naszym kraju prawa.

"Zarekomendowaliśmy m.in. zwiększenie - w konstruowaniu polityki państwa - roli strategii, mających określać wizję przyszłości, cele i pożądane efekty. Za niezbędne uznaliśmy także objęcie oceną wpływu regulacji tworzonych przez wszystkie podmioty mające inicjatywę ustawodawczą" - opisuje dr Wojtowicz.

Ponadto - zaznacza - analitycy powinni wychodzić poza standardową analizę obciążeń finansowych, jakie wynikną z przyjęcia danej ustawy. "Potrzebne jest stosowanie metod i narzędzi wykorzystywanych m.in. w obszarze ewaluacji programów finansowanych ze środków unijnych. Uważamy również, że istotną kwestią jest poprawa komunikacji między jednostkami zaangażowanymi w ocenę wpływu. W przypadku ustawy żywnościowej widać było, że Ministerstwo Zdrowia nie współpracowało z Ministerstwem Edukacji Narodowej, a bez połączenia sił trudno o efekty" – konkluduje dr Dominika Wojtowicz.

Ważnym zaleceniem jest stosowanie w procesie oceny wpływu - metodyki dostarczającej rzetelnej wiedzy nt. spodziewanych bądź zaobserwowanych skutków regulacji. Zestaw narzędzi, zarówno jakościowych, jak i ilościowych, przeznaczonych dla administracji różnego szczebla, jest bardzo szeroki. Naukowcy proponują m.in. quasi-eksperymenty, gry symulacyjne, modelowanie ekonometryczne czy – incydentalnie stosowane dotąd w Polsce – testowanie w małej skali.

Projekt "Ocena Skutków Regulacji Oparta na dowodach. Model wykorzystania istniejących dowodów analityczno-ewaluacyjnych w procesie oceny społeczno-ekonomicznych efektów planowanych regulacji" realizowano od maja 2014 do kwietnia 2016 roku przez konsorcjum naukowe, w którym – obok Akademii Leona Koźmińskiego – współuczestniczyły Uniwersytet Jagielloński, DCF Consulting, Fundacja Idea Rozwoju, HMR Doradztwo Strategiczne S.C. Stanisław Mazur Jacek Radwański. Projekt został sfinansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach Programu Innowacje Społeczne.

Efektem przeprowadzonych badań jest publikacja "Ocena wpływu oparta na dowodach. Model dla Polski" oraz podręcznik "Ocena wpływu regulacji. Poradnik dla administracji publicznej" skierowany do urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz wszystkich zainteresowanych uczestnictwem w procesie legislacyjnym.

PAP - Nauka w Polsce

ekr/ zan/