TRZY FILARY UNII EUROPEJSKIEJ

Unia Europejska jest strukturą złożoną z tzw. filarów. Pierwszy filar to same Wspólnoty. Drugi obejmuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, natomiast trzeci filar to współpraca w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Dwa ostatnie filary są tzw. obszarem międzyrządowym.

Jak tłumaczy prof. Barcz, traktat konstytucyjny, który ma małe szanse na wejście w życie, miał nieść  ze sobą istotną reformę ustrojową i - poprzez nadanie unii osobowości prawnej - przekształcać ją w organizację międzynarodową. Miał ujednolicić jej ustrój i reżim prawny w całym obszarze, w którym często brakuje spójności, niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania tego wielopaństwowego organizmu. Jednocześnie proponował zlikwidowanie Wspólnot.

„Oznaczałoby to, że cały obszar regulacyjny unii objęty byłby jednolitym – co do zasady – reżimem prawnym. Byłyby od tego wyjątki, przede wszystkim w polityce zagranicznej, jednak koherencja unii uległaby daleko idącemu wzmocnieniu” – uważa prof. Barcz.

WSPÓLNA POLICJA, WSPÓLNE SĄDOWNICTWO

Jak przekonuje profesor, III filar, który obejmuje współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych, rozwija się dynamicznie. Pewne postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej mają zapewnić spójność tego, co się dzieje w II i III filarze z tym, co wspólnotowe.
 
„Zgodnie z zasadą jednolitych ram instytucjonalnych, państwa muszą tak postępować, aby wspierać działanie prawa wspólnotowego. Nie mogą naruszać kompetencji instytucji wspólnotowych ani osłabiać działania zasobu wspólnotowego” – mówi Barcz.

Zdaniem ekspertów, m.in. prof. Barcza, odrzucenie traktatu konstytucyjnego może prowadzić do długotrwałego kryzysu ustrojowego Unii. Przyjęcie rozważanego obecnie mini-traktatu, czyli kolejnego traktatu rewizyjnego, nie będzie łatwe. Tymczasem Unię czekają wielkie wyzwania, w tym dalsze rozszerzenie.

„Należy więc rozważać inne metody reformy unii – umocnienia jej ustroju. W tej chwili nikt o tym nie mówi, żeby nie deprecjonować usiłowań rewitalizacji traktatu konstytucyjnego” – uważa Barcz.

Do tych "innych" metod należy m.in. uwspólnotowienie III filara, w całości lub dużej części, przy wykorzystaniu tzw. procedury kładki.

USPRAWNIENIE SĄDOWNICTWA BEZ ZMIAN KONSTYTUCYJNYCH

Procedura kładki w traktatach wspólnotowych polega na tym, że Rada UE – decydując jednogłośnie - może dokonać zmian traktatów, omijając procedurę zawarcia traktatu rewizyjnego. Procedura ta określona jest  m.in. w art. 42 Traktatu Unii Europejskiej.

Kładka występuje w dwóch formach.
Forma podstawowa polega na tym, że Rada UE, przy udziale innych instytucji, jest upoważniona do zmiany traktatu na podstawie decyzji własnej. Nie potrzeba do tego procedury ratyfikacyjnej, czyli zatwierdzenia owej decyzji w państwach członkowskich zgodnie z konstytucjami tych państw. Czasami tę procedurę określa się jako modyfikację traktatu.
Drugi rodzaj procedury kładki jest zmodyfikowaną procedurą rewizji traktatu. Co prawda decyzja podejmowana jest przez Radę, ale musi być zatwierdzona w poszczególnych państwach członkowskich w drodze określonej przez konstytucję (musi być  procedura ratyfikacyjna).

„Nie jest to droga łatwa, ale politycznie łatwiejsza niż  typowy traktat rewizyjny” – uważa Barcz.

SILNIEJSZE INSTYTUCJE UNIJNE

Gdyby w ten sposób uwspólnotowiono wymiar sprawiedliwości UE, poza jednolitą organizacją  (Wspólnotą) pozostałaby jedynie wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. Zdaniem profesora, w ten sposób osiągnięto by poważną jednolitość strukturalną, choć nieporównywalną z tym, co proponuje traktat konstytucyjny.

Prof. Barcz wyjaśnia, że uwspólnotowienie III filara mogłoby mieć poważne implikacje praktyczne. Można by na przykład wprowadzić w tym obszarze procedurę współdecydowania.

„Wszyscy uznają, że procedura jednogłośności, która obecnie panuje w III filarze jest sztywna i hamuje rozwój” – mówi prawnik. Jak zaznacza jednak, ze względu na wrażliwość tematyki w uwspólnotowionych materiach państwa mogą pozostawić jednogłośność lub inna formułę podejmowania decyzji. Mogą też one wprowadzić okresy przejściowe - z jednomyślności do decydowania większością kwalifikowaną. Państwa miałyby w tym względzie dużą elastyczność. To ważne, ponieważ wiele państw jeszcze nie dojrzało do tego, by uwspólnotowić obszar III filara UE, a ich głównym problemem jest właśnie procedura podejmowania decyzji.

Barcz dodaje, że III filar ma już doświadczenia z uwspólnotowieniem. Jak przypomina, Traktat z Amsterdamu przeniósł duże obszary polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej oraz współpracy sądów w sprawach cywilnych do I filara. Uwspólnotowiono też prawo Schengen – bardzo ważny obszar. „To działa z dużym powodzeniem” – ocenia ekspert.

***

O procedurach prawnych, zmierzających do uwspólnotowienia III filaru Unii Europejskiej, naukowcy dyskutowali podczas konferencji naukowej, zorganizowanej 22 listopada w Warszawie przez Katedrę Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej, Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego oraz Centrum Strategii Europejskiej demosEuropa. Podczas konferencji rozważano ramy prawne procedury kładki, czyli art. 42 TUE

PAP – Nauka w Polsce, Karolina Olszewska
reo